Effectieve modernisering van het Nederlandse sanctiestelsel?

Het kabinet werkt aan de modernisering van het Nederlandse sanctiestelsel om beter te kunnen voldoen aan de eisen die gesteld worden vanuit Europa. Hiervoor is een preconsultatie gestart. Het kabinet zet in op meer en beter toezicht en bestuursrechtelijke handhaving in geval van sanctieschendingen.

Daarbij worden meldplichten voorgesteld die nu ook al gelden bij mogelijk witwassen en financiering van terrorisme. Ook wordt een regeling overwogen voor beheer en bewind van ondernemingen in verband met sanctiewetgeving. Er zou al dan niet op eigen verzoek van de onderneming een beheerder kunnen worden aangewezen als dat noodzakelijk is voor de financiële stabiliteit en continuïteit van de onderneming. Tot slot wordt het opnemen van aantekeningen in meerdere registers voorbereid, zoals het handelsregister en het Kadaster.

Een betere regeling voor toezicht en handhaving is noodzakelijk. De nadruk daarop is in zoverre begrijpelijk. Het laat echter het belangrijkste probleem in de praktijk onopgelost. De sanctieregels zijn namelijk weliswaar gericht tegen specifieke sectoren en personen in en uit sanctielanden, maar ze moeten worden nageleefd door EU-onderdanen. Met name de sancties tegen Rusland en Belarus laten zien dat de gevolgen ingrijpend zijn en EU-onderdanen en -ondernemingen hard raken en enorme schade berokkenen. In enkele gevallen wordt zelfs het voortbestaan van EU-ondernemingen bedreigd door de sancties. Hen wordt namelijk simpel gezegd verboden met gesanctioneerde partijen te handelen en aan hen diensten te verlenen. Zij moeten daarnaast bevroren goederen onder zich houden en beheren. Deze gevolgen zijn enerzijds logisch en evident, anderzijds verdienen de gevolgen ook aandacht.

Door de geografische ligging en West-Europese afhankelijkheid van Russisch gas is jarenlang sprake geweest van economische samenwerking met de Russische overheid en Russische ondernemingen. Veel EU-onderdanen en -ondernemingen zijn in de tijd dat dit was toegestaan samenwerkingen met Russische partijen aangegaan, die nadien door de sancties werden geraakt. De aanhoudende oorlog heeft geleid tot een snelle opeenvolging van extra sancties en aanscherping van eerder afgekondigde sancties. Het lijkt niet aannemelijk dat de situatie in Oekraïne op korte termijn intrekking of versoepeling van de sancties tegen personen en sectoren in Rusland en Belarus mogelijk maakt.

Er zullen zeker EU-onderdanen en -ondernemingen zijn die zoeken naar mogelijkheden hun door de sancties getroffen belangen te behartigen door de sanctieregels te schenden of te ontwijken. Die zullen worden aangepakt met beter en intensiever toezicht. Veel groter lijkt echter de groep EU-onderdanen en -ondernemingen die de sanctieregels willen naleven, maar daarbij simpelweg geconfronteerd worden met zeer open geformuleerde vage normen, die soms in korte tijd alweer wijzigen en waarop bij het afkondigen ervan niet steeds direct een heldere toelichting wordt gegeven.

Naar ons oordeel zou de effectiviteit van de sancties dan ook vooral gediend zijn wanneer deze partijen in staat worden gesteld om hun belangen te behartigen op een manier die in overeenstemming is met de sancties. Het zou goed zijn wanneer EU-onderdanen en -ondernemingen met concrete vragen over de uitleg en toepassing van sanctieregels terecht kunnen bij een autoriteit die bevoegd is guidance en/of rulings te geven waarop EU-onderdanen en -ondernemingen ook in juridische zin op mogen vertrouwen. 

Daarnaast zou een modern sanctiestelsel moeten voorzien in duidelijk gereguleerde mogelijkheden om de gevolgen van sancties voor de onbedoeld daardoor getroffen eigen onderdanen en ondernemingen te verzachten. Zoals gezegd, is met name in relatie tot Rusland nog steeds sprake van sterke economische samenhang tussen enkele Russische en Europese ondernemingen, niet alleen in de vorm van contractuele samenwerkingen met Russische partijen die pas gingen vallen binnen het bereik van de aangescherpte EU-sancties na de invasie van Oekraïne, maar ook joint ventures, bedrijfsfinancieringen en participaties. Ironisch genoeg beperken de aangescherpte sancties niet alleen de mogelijkheden om nieuwe verbanden en transacties aan te gaan, maar vaak ook de mogelijkheden om 'afscheid' te nemen van Russische partijen of activiteiten. 

In dit verband kan het door het kabinet overwogen beheer en bewind in sommige gevallen voldoende soelaas bieden. In andere gevallen zal dat niet zo zijn en zal vermindering van de negatieve impact van de sancties op EU-onderdanen en -ondernemingen vereisen dat bestaande verbanden met gesanctioneerde partijen worden afgewikkeld. Daarvoor zal in ruimere mate dan op dit moment het geval is moeten worden voorzien in vergunnings- of ontheffingsmogelijkheden, waarbij kan worden geput uit de ruime ervaring die daarmee bestaat in (met name) de Verenigde Staten. 

Kortom, wij menen dat er bij een modernisering van het sanctiestelsel meer aandacht zou moeten zijn voor de grote meerderheid van de (welwillende) burgers en ondernemingen op EU- en nationaal niveau door hen te helpen om de sanctiewetgeving begrijpelijker te maken en banden met gesanctioneerde partijen af te bouwen.