Wijzigingen in de rechtspraak over intern salderen

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("Afdeling") heeft op 18 december 2024 een belangrijke uitspraak gedaan die de spelregels voor intern salderen bij natuurvergunningen wijzigt. Kort gezegd: intern salderen mag niet langer worden gebruikt in de voortoets om te bepalen of een natuurvergunning nodig is, maar alleen in de daaropvolgende fase (de passende beoordeling) om te bepalen of een vergunning kan worden verleend. Dit heeft gevolgen voor lopende en toekomstige vergunningprocedures, maar ook voor activiteiten die in het recente verleden zonder natuurvergunning / passende beoordeling zijn gestart.

Belangrijkste gevolgen

• Geen intern salderen in de voortoets: In de voortoets – waarin wordt bepaald of sowieso een natuurvergunning nodig is – mogen de reeds vergunde stikstofemissies van de oude situatie in beginsel niet meer worden 'weggestreept' tegen de nieuwe stikstofemissies.
• Intern salderen alléén in de passende beoordeling: De ruimte om intern te salderen verschuift in beginsel volledig van de voortoets naar de fase van de passende beoordeling. Daarin wordt gekeken welke stikstofruimte uit een eerdere vergunning of toestemming mag worden meegerekend.
• Gelijkstelling intern en extern salderen: De voorwaarden voor intern salderen worden strenger, zodat zij nu vrijwel gelijk zijn aan die voor extern salderen.
• Direct van toepassing: Het nieuwe beoordelingskader geldt per direct voor alle lopende en toekomstige vergunningsprocedures en beïnvloedt daarmee de praktijk onmiddellijk.
• Provinciaal beleid: Omdat intern salderen, net als extern salderen, vaker zal leiden tot een vergunningplicht, kunnen provincies hierop voortaan beleid ontwikkelen.

Referentiesituatie en milieutoestemmingen

Bij het intern salderen in de passende beoordeling wordt gekeken naar de referentiesituatie: wat was op basis van een eerdere natuurvergunning of milieutoestemming toegestaan? Is er een natuurvergunning, dan bepaalt deze de referentiesituatie. Als die ontbreekt, kan een milieutoestemming als referentiesituatie gelden, maar alleen voor vergunde én feitelijk aanwezige activiteiten of – als die activiteiten niet structureel in gebruik zijn – activiteiten die zonder natuurtoestemming kunnen worden hervat. Volledig onbenutte ruimte in een milieutoestemming telt in beginsel niet langer mee.

Gevolgen voor projecten uit het recente verleden

Ook bedrijven die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 intern hebben gesaldeerd zonder dat daarvoor een vergunning is verleend, kunnen nu met de vergunningplicht worden geconfronteerd. Voor deze activiteiten geldt tot 1 januari 2030 een overgangsperiode waarin niet actief wordt gehandhaafd. Bedrijven kunnen in deze periode bepalen of ze alsnog een natuurvergunning moeten aanvragen dan wel hun activiteiten moeten aanpassen. Dit betekent niet dat provincies tot 2030 helemaal niet kunnen handhaven. Zij kunnen onder omstandigheden bijvoorbeeld maatwerkvoorschriften stellen om te voorkomen dat een Natura 2000-gebied verslechtert.

Waarom deze wijziging?

De Afdeling reageert hiermee op recente arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waarin het Hof verduidelijkte welke aspecten in de voortoets mogen worden meegenomen. Daarnaast hebben Nederlandse rechtbanken sinds 2021 uiteenlopende uitspraken gedaan over interne saldering die niet op een lijn zaten. De nieuwe uitspraak brengt meer uniformiteit in deze rechtspraak.

Wat kan Houthoff voor uw bedrijf betekenen?

De nieuwe rechtspraak maak dat de wat meer flexibele benadering rond intern salderen tot het verleden behoort. Zowel bedrijven als overheden zullen hun strategie en werkwijze hierop moeten herzien. De directe toepasselijkheid van het nieuwe beoordelingskader en de aangescherpte voorwaarden betekenen dat projecten meer zorgvuldige onderbouwing en mogelijk extra vergunningverlening vereisen. 

Heeft u vragen over de gevolgen van deze uitspraak? Of bent u op zoek naar ander advies op het gebied van het natuurbeschermingsrecht? Neem dan contact op met een van onze specialisten van het team publiekrecht.