In de Competition Outlook 2025 voorspelden we al dat nationale mededingingsautoriteiten meer en meer op zoek zouden gaan naar manieren om concentraties die onder de omzetdrempels vallen toch te onderzoeken. Daarmee wil Nederland het voorbeeld van  het Verenigd Koninkrijk en Denemarken volgen, waar de zogenoemde 'call-in' bevoegdheid al is ingevoerd. Deze bevoegdheid stelt mededingingsautoriteiten in staat om ook kleinere overnames te onderzoeken die onder de omzetdrempels vallen en in die zin niet onder hun bevoegdheid vallen. Martijn Snoep, de voorzitter van de Autoriteit Consument en Markt ("ACM"), heeft zich herhaaldelijk uitgesproken over zijn wens om deze call-in bevoegdheid ook in Nederland te introduceren (bijvoorbeeld Blog Martijn Snoep: Small mergers, big problems en Speech Martijn Snoep: de loep waarmee ACM naar private equity kijkt). Met het wetsvoorstel 'Wet inroepbevoegdheid ACM' komt ACM een stap dichter bij invoering van deze bevoegdheid in Nederland. Het werd op 18 maart 2025 dan ook gepubliceerd en ter internetconsultatie aangeboden

Wetsvoorstel: Wet inroepbevoegdheid ACM

In Nederland is het concentratietoezicht vastgelegd in de Mededingingswet ("Mw"). Op grond van de Mw moeten de betrokken partijen een voornemen tot een concentratie melden bij de ACM indien aan de omzetdrempels wordt voldaan. Dat is onder andere het geval wanneer de betrokken ondernemingen samen een jaaromzet van meer dan €150 miljoen hebben én wanneer minstens twee van de betrokken ondernemingen in Nederland elk een jaaromzet van €30 miljoen hebben. Concentratie van Europese omvang moeten bij de Europese Commissie gemeld worden.

De twee Kamerleden die het wetsvoorstel 'Wet inroepbevoegdheid ACM' indienden, stellen in de Memorie van Toelichting dat toezichthouders en andere experts de afgelopen jaren steeds vaker tot het inzicht kwamen dat ook relatief kleine concentraties de mededinging kunnen verstoren. Dit is met name het geval bij het zogenaamde 'kralen rijgen', waarbij dezelfde onderneming meerdere kleine bedrijven in dezelfde sector overneemt, samenvoegt en tot een groot bedrijf omvormt. Ook 'killer acquisitions', waarbij een grote onderneming kleine innovatieve spelers met als doel toekomstige concurrentie af te wenden, kunnen een negatief effect hebben op de mededinging. Om te voorkomen dat ondernemingen hierdoor uit het zicht van mededingingsautoriteiten blijven en een dominante positie verwerven of versterken, introduceert de Wet inroepbevoegdheid ACM een 'call-in' bevoegdheid waarmee de ACM (bij uitzondering) een concentratie kan beoordelen die onder de omzetdrempels valt.

Het wetsvoorstel introduceert vijf nieuwe wetsartikelen ter aanvulling van de huidige Mw (te weten: artikelen 49a-49e). Van belang is dat de ACM op grond van artikel 49a lid 1 Mw een onderneming om informatie kan verzoeken die zij redelijkerwijs nodig acht om te beoordelen of een concentratie onder de omzetdrempels de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren. De ACM gebruikt deze bevoegdheid binnen vier weken na de vroegste van de volgende tijdstippen:

• wanneer de voorgenomen concentratie in Nederland openbaar is gemaakt,
• zodra de ACM op de hoogte is van de voorgenomen concentratie, of
• zes maanden na ondertekening van de transactiedocumenten waarmee de concentratie van kracht wordt (artikel 49a lid 2 Mw)
  
  

Heeft de ACM aanleiding om aan te nemen dat de concentratie de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren, dan verplicht zij de betrokken ondernemingen op grond van artikel 49b lid 1 Mw om de concentratie bij de ACM te melden en geldt er vervolgens een verbod op het tot stand brengen van de concentratie totdat vier weken zijn verstreken. Dit doet de ACM binnen vier weken na het aflopen van de redelijke termijn die zij partijen heeft gesteld voor het verstrekken van de verzochte informatie (artikel 49b lid 2 Mw). De procedure is vergelijkbaar met de procedure die de Commissie in het verleden hanteerde, voordat haar call-in bevoegdheid als ongeldig werd beoordeeld door het Europese Hof van Jusitie.

Om enige onzekerheid voor bedrijven weg te halen, moeten de betrokken ondernemingen tijdig duidelijk worden gemaakt of de voorgenomen concentratie doorgang kan vinden. In de Memorie van Toelichting wordt benadrukt dat de ACM zoveel mogelijk moet voorkomen dat zij een eenmaal in gang gezette of afgeronde concentratie achteraf nog gaat verbieden. Het is echter niet mogelijk om vooraf vast te stellen wanneer de mededinging op (een deel van) de Nederlandse markt op significante wijze wordt belemmerd, aangezien dit per geval moet worden beoordeeld. Hoewel dit voor aanzienlijke onzekerheid zorgt bij partijen, kan de ACM in de toekomst meer duidelijkheid geven door bijvoorbeeld beleidsregels op te stellen.

Burgers en bedrijven kunnen tot 18 april 2025 hun reacties indienen via een internetconsultatie. Het voorstel wordt tevens ter advies aan de Raad van State voorgelegd, waarna de Minister van Economische Zaken zijn visie kan geven in een nader rapport. Daarna wordt het voorstel naar de Tweede Kamer gezonden en start het parlementair proces. Het is nog onduidelijk wanneer de wet, indien aangenomen, precies in werking zou treden.

Voorgestelde call-in bevoegdheid sluit aan bij de ambitie van de ACM om (onder meer) 'kralen rijgen' aan te pakken

De voorgestelde 'call-in' bevoegdheid sluit naadloos aan bij de bredere ambitie van de ACM om 'killer acquisitions' en 'kralen rijgen' aan te pakken en geeft gehoor aan de wens om dergelijke concentraties te kunnen toetsen. Een recent voorbeeld van kralen rijgen dat door de ACM werd beoordeeld, is de overname van DWP en Vierhouten door Foresco (zie het besluit van 20 februari 2025).

Foresco is in de afgelopen jaren uitgegroeid tot marktleider door een reeks van kleine overnames. In de periode van 2019 tot heden hebben zeventien overnames in Nederland plaatsgevonden, waarvan slechts vier meldingsplichtig waren bij de ACM. De overige overnames vielen onder de omzetdrempels. De voorgenomen overname van DWP en Vierhouten maakte deel uit van haar strategie van 'kralen rijgen', aldus de ACM. Voor de overname was een vergunning vereist, en bij het beoordelen van de vergunningsaanvraag heeft de ACM voor het eerst de overname beoordeeld in de context van 'kralen rijgen'. De ACM nam daarbij de impact van de voorgenomen overname, de effecten van al dan niet gemelde overnames in het verleden en de gevolgen van voldoende zekere toekomstige overnames in aanmerking.

In haar besluit neemt de ACM een neutrale positie aan ten opzichte van een strategie van 'kralen rijgen'. Hoewel deze strategie in sommige gevallen positief kan uitpakken, kan een reeks kleine overnames de mededinging net zo goed belemmeren als één grote overname die wél de omzetdrempels haalt. Een dergelijke overname kan namelijk een machtspositie in het leven roepen, een bestaande machtspositie versterken, of een toekomstige machtspositie mogelijk maken.

Tijdens haar onderzoek heeft de ACM echter geen aanwijzingen gevonden dat de voorgenomen overname van DWP en Vierhouten de mededinging op significante wijze zou beperken. De overname leidt namelijk niet tot het ontstaan of versterken van een economische machtspositie. Met het besluit geeft de ACM met name een signaal af over de wijze waarop zij een zogenaamde kralen rijg strategie zal beoordelen.

Optreden tegen concentraties onder het verbod van misbruik van een economische machtspositie

In het Towercast-arrest van 16 maart 2023 heeft het Europese Hof van Justitie bevestigd dat ook niet-meldingsplichtige concentraties onder bepaalde omstandigheden kunnen worden onderzocht door nationale mededingingsautoriteiten. Wanneer dergelijke concentraties een economische machtspositie kunnen opleveren, kan artikel 102 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("VWEU") worden toegepast voor concentraties die de nationale omzetdrempels niet bereiken. Dit vereist echter dat aan alle voorwaarden van artikel 102 VWEU wordt voldaan, wat niet eenvoudig vast te stellen is. De Mededingingswet bepaalt dat een nationale concentratie niet kan worden aangemerkt als misbruik van een economische machtspositie. De ACM omzeilt dit met een beroep op artikel 102 VWEU, dat niet een vergelijkebare uitzondering kent.

Momenteel onderzoekt de ACM de overname van de Nederlandse tak van het Duitse Ziemann door Brink's, die ook onder de omzetdrempels valt (zie hier de publicatie van 7 maart 2025). Dit is de eerste 'Towercast-zaak' in Nederland. Ziemann en Brink's opereren beide op de markt voor geldtransport, een sector waar de ACM al langer zorgen over heeft vanwege de hoge marktconcentratie. Brink's is onderdeel van een wereldwijd concern en is verreweg de grootste geldtransporteur in Nederland. Door de overname verlaat Ziemann de Nederlandse markt wat de positie van Brink's verder versterkt. De ACM onderzoekt of deze overname de mededingingsregels overtreedt. Of er daadwerkelijk sprake is van een schending van de mededingingsregels, moet nog uit het onderzoek blijken.

Het is afwachten wat de impact van dergelijk onderzoek op niet-meldingsplichtige overnames zal zijn. We zien alvast dat dergelijke onderzoeken in België tot tweemaal toe (voor het laatst op 20 maart 2025, zie persbericht) ertoe geleid hebben dat partijen uiteindelijk hebben afgezien van de voorgenomen transactie.

Toekomstbeeld

Het wetsvoorstel zou de ACM de door haar felbegeerde bevoegdheid geven om op te treden tegen concentraties die de mededinging significant kunnen beperken maar nu buiten het bereik van het concentratietoezicht vallen. In veel andere Europese lidstaten is een vergelijkbare bevoegdheid al ingevoerd. In een zogenaamde wetgevingsbrief heeft de ACM gesteld dat de invoering van een dergelijke bevoegdheid gepaard zou kunnen gaan met een verhoging van de Nederlandse omzetdrempel van €30 naar €50 miljoen. Veel kleine concentraties, die doorgaans geen mededingingsproblemen met zich brengen, hoeven dan niet gemeld te worden. Helaas is dit niet terug te vinden in het wetsvoorstel.

Met het ingrijpen onder artikel 102 VWEU laat de ACM zien dat zij niet van plan is om tussentijds stil te zitten. Dit is niet zonder nadelen. Voor bedrijven brengt dit onvoorspelbaarheid met zich mee, terwijl de procedures voor de handhaving van artikel 102 VWEU bepaald niet optimaal zijn voor het beoordelen van concentraties. Het signaal richting bedrijven is dat zij zorgvuldig moeten afwegen of een concentratie – ook als die niet gemeld hoeft te worden – aanleiding kan geven tot mededingingsproblemen. Indien dit aannemelijk is, dan valt het sterk te overwegen om proactief met de ACM in overleg te gaan. Daarmee kunnen onaangename verassingen worden voorkomen. Dit kan vooral belangrijk zijn in sectoren waar de ACM al eerder zorgen heeft geuit over marktconcentratie.