In de strijd tegen het groeiende woningtekort nemen gemeenten steeds verdergaande maatregelen. Als volgende stap in deze strijd zien wij dat steeds meer gemeenten weer teruggrijpen naar een oud instrument: de leegstandverordening. Uit recente cijfers van het CBS blijkt dat de administratieve leegstand op dit moment in Nederland ongeveer 188.830 woningen betreft. Hiervan staan circa 63.900 woningen zelfs al langer dan een jaar leeg. Een leegstandverordening biedt gemeenten de mogelijkheid om leegstaande woningen op te sporen en dwingend voor bewoning in gebruik te laten nemen. Daarnaast hanteren diverse gemeenten strikte erfpachtvoorwaarden voor leegstand. In deze blog duiken we dieper in op hoe deze aanpak werkt en brengen we in kaart in welke gemeenten dit speelt en met welke risico’s verhuurders en (woning)vastgoedeigenaren rekening dienen te houden.

Decentrale aanpak van leegstand

De Leegstandwet is in 1981 ingevoerd met als doel om leegstaande woningen en gebouwen tijdelijk beschikbaar te stellen voor verhuur. Op 1 oktober 2010 is de Leegstandwet door een toename van het aantal krakers én het hoge niveau van leegstand in niet-woningen aangescherpt. Sindsdien hebben gemeenten de bevoegdheid gekregen om een leegstandverordening vast te stellen, waarmee gemeenten actief leegstandsbeheer kunnen uitvoeren. In 31 gemeenten in Nederland geldt op dit moment een leegstandverordening. In 16 van die gemeenten wordt de leegstandverordening gebruikt om de leegstand van woningen op te sporen en te bestrijden, waaronder grote gemeenten zoals Amsterdam, Arnhem, Haarlem en Utrecht. De overige gemeenten gebruiken de leegstandverordening om de leegstand van commerciële ruimtes (zoals kantoorruimte) aan te pakken. Hierbij dient opgemerkt te worden dat in 7 gemeenten de leegstandverordening pas is vastgesteld in de laatste 12 maanden.

Daarnaast speelt in veel (grote) steden discussie over de aanpak van leegstaande woningen. Zo wenst Den Haag om per 1 januari 2026 een leegstandverordening in te voeren, terwijl Tilburg per 1 juli 2025 de bestaande leegstandverordening die enkel ziet op commerciële ruimtes aangescherpt, zodat voortaan ook de leegstand van woningen bestreden kan worden. In Eindhoven en Rotterdam wordt op dit moment onderzoek gedaan naar de wijze waarop zij mogelijk leegstand willen aanpakken. Ook in diverse kleinere gemeenten lopen gesprekken over het al dan niet vaststellen van een leegstandverordening. Er is dus een trend zichtbaar bij gemeenten om het instrument van de leegstandverordening nieuw leven in te blazen.

Gemeenten kunnen zelf kiezen of er aanleiding bestaat om een leegstandverordening vast te stellen. De noodzaak daartoe dient vanwege de inbreuk op het eigendomsrecht goed onderbouwd te worden. De onderbouwing van de gemeente kan door de (bestuurs)rechter worden getoetst. Door op te komen tegen een leegstandbeschikking of de oplegging van een bestuurlijke boete, kan de (on)verbindendheid van de leegstandverordening (exceptieve toetsing) en de rechtmatigheid van het besluit in kwestie ter discussie worden gesteld.

Meldplicht, risico op bestuurlijke boete

Met een leegstandverordening kan een gemeente druk op verhuurders en vastgoedeigenaren uitoefenen om leegstaande woningen te verkopen of te verhuren; met name op verhuurders met een zogeheten uitpondstrategie (woningen leeg laten staan om op een zeker moment te verkopen). Hoe werkt het?

1. Meldingsplicht: In de leegstandverordening kan een meldplicht worden opgelegd. Hiermee worden vastgoedeigenaren / verhuurders van leegstaande woningen verplicht om leegstand van meer dan zes maanden te melden bij de gemeente. Op basis van deze meldingen kan een gemeente een duidelijk beeld krijgen van de leegstand en daarmee van de omvang van het probleem. Als een verhuurder niet voldoet aan de meldingsplicht, dan kan een bestuurlijke boete worden opgelegd die op dit moment kan oplopen tot maximaal EUR 10.300,- per woning. De hoogte van de bestuurlijke boete(n) kan dus behoorlijk snel oplopen als je als verhuurder meerdere panden lange tijd leeg laat staan zonder dit te melden.
2. Leegstandoverleg: De leegstandmelding geeft gemeenten de mogelijkheid om met verhuurders van leegstaande woningen in gesprek te gaan, zodat verkend kan worden welke mogelijkheden er zijn voor (invulling van) de leegstaande woningen. Dit overleg dient plaats te vinden binnen drie maanden na ontvangst van de leegstandmelding.
3. Leegstandbeschikking (verplichte voordracht huurder): Na het leegstandoverleg of zodra duidelijk wordt dat een verhuurder niet wil meewerken aan leegstandoverleg, kunnen gemeenten een leegstandbeschikking vaststellen als blijkt dat een woning onterecht leegstaat (bijvoorbeeld als een woning leegstaat, maar wel geschikt is om verhuurd te worden zonder aanvullende verbouwingswerkzaamheden). In de leegstandbeschikking kan een gemeente aan een verhuurder opdragen om de leegstand op te heffen. Als het leegstandoverleg tot een oplossing leidt, is een leegstandbeschikking niet noodzakelijk. Daarnaast kunnen gemeenten zelf een verplichte huurder voordragen als de leegstand langer duurt dan twaalf maanden.

Tijdelijke verhuur van woningen zonder huurbescherming

Daarnaast biedt de Leegstandwet verhuurders van leegstaande woningen de mogelijkheid om woningen tijdelijk te verhuren. Deze mogelijkheid wordt echter niet aan alle typen woningen geboden. Vereist is dat sprake is van een leegstaande woning die te koop staat of die wacht op sloop of renovatie. Ook gebouwen die voorheen een andere bestemming hadden (zoals bijvoorbeeld een kantoor, ziekenhuis of school), kunnen aan de hand van de Leegstandwet tijdelijk worden omgebouwd tot woonruimte. Om een woning te verhuren onder de Leegstandwet is wel een aanvullende vergunning onder de Leegstandwet nodig. Bij de vergunningverlening dienen gemeenten aan strikte voorwaarden te toetsen. Zo wordt in een vergunning voor een voor de verhuur bestemde woning een maximale huurprijs vastgesteld. Voor de verkoop bestemde woningen mogen daarentegen tegen elke huurprijs tijdelijk verhuurd worden. De looptijd van de vergunning is afhankelijk van het type woonruimte dat tijdelijk wordt verhuurd. In beginsel geldt een termijn van maximaal twee jaar. Er zijn echter uitzonderingen en verlengingsmogelijkheden. Zo geldt voor te koop staande koopwoningen een looptijd van vijf jaar.

Als een gemeente wenst dat een leegstaande woning tijdelijk verhuurd wordt onder de Leegstandwet, dan gelden de gebruikelijke, dwingendrechtelijke huurbeschermingsregels niet. Er gelden voor de duur, prijs en beëindiging andere regels dan normaal gesproken bij verhuur. De minimale looptijd van een (tijdelijke) huurovereenkomst bedraagt slechts zes maanden. Alleen bij de verhuur van woonruimte die bestemd is voor verkoop geldt een minimumtermijn van drie maanden. Waar bij een standaard huurovereenkomst een wettelijke grond aangevoerd moet worden om een huurovereenkomst op te zeggen, kan een verhuurder bij tijdelijke verhuur onder de Leegstandwet de verhuur eenvoudig zonder opgaaf van redenen opzeggen. Voor de verhuurder geldt wel een opzegtermijn van ten minste drie maanden. Enkel bij verhuur van woonruimte die bestemd is voor verkoop, bedraagt de opzegtermijn minimaal twee maanden. Hierbij geldt dat een huurovereenkomst voor bepaalde tijd niet tussentijds opgezegd kan worden; een huurovereenkomst voor onbepaalde tijd wel. Daarnaast eindigt de huurovereenkomst automatisch wanneer de looptijd van de vergunning is verstreken. Van belang is wel dat in de huurovereenkomst expliciet wordt vermeld dat het om tijdelijke verhuur op basis van de Leegstandwet gaat, inclusief de looptijd van de vergunning en, indien van toepassing, de maximale huurprijs.

Positief experiment Amsterdam en Utrecht met uitbreiding van maatregelen

Om gemeenten meer handelingsperspectief te bieden, is in de leegstandverordening van Amsterdam en Utrecht de afgelopen jaren onder de Crisis- en Herstelwet geëxperimenteerd met strengere maatregelen. Het experiment had tot doel om te onderzoeken of met een andere werkwijze leegstand effectiever en efficiënter bestreden kan worden. Zo geldt een kortere termijn voor het leegstandoverleg. Daarnaast kunnen Amsterdam en Utrecht een verplichte termijn voorschrijven waarbinnen een woning opnieuw verhuurd moet worden, al dan niet met een maximale marktconforme huurprijs. Ook kunnen deze gemeenten verhuurders verplichten om binnen een bepaalde termijn voorzieningen te treffen om te bewerkstelligen dat een woning weer geschikt is om te gebruiken als woonruimte.

Aanpak via erfpachtvoorwaarden, risico op boete en/of opzegging erfpacht

Los van het publiekrechtelijke kader biedt ook het civielrecht aan gemeenten ruimte om leegstand te bestrijden. In de praktijk zien wij dat gemeenten, waaronder Amsterdam en Utrecht, ook strikte erfpachtvoorwaarden hanteren ten aanzien van leegstand. Om leegstand te voorkomen, kan bij de gronduitgifte een beding worden opgenomen die verplicht tot het gebruik van woningen. In de praktijk zien wij bedingen waaruit volgt dat bij leegstand van langer dan een jaar door de gemeente een boete opgelegd kan worden die kan oplopen tot tien keer de huidige erfpacht. Ook zien wij bedingen waarin aan gemeenten de mogelijkheid wordt geboden om de erfpacht op te zeggen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat gemeenten slechts in zeer uitzonderlijke gevallen daadwerkelijk zullen overgaan tot de opzegging van de erfpacht.

Blik op de toekomst: aanscherping Leegstandwet aangekondigd

Minister Mona Keijzer van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft naar aanleiding van het positieve experiment in Amsterdam en Utrecht aangekondigd dat zij de Leegstandwet wil aanpassen om deze effectiever te maken. De aanpassing komt er concreet op neer dat de mogelijkheden die op dit moment al aan Amsterdam en Utrecht worden geboden óók beschikbaar zullen komen voor andere gemeenten. Na rondvraag bleek dat in ieder geval Den Haag, Eindhoven en Rotterdam graag gebruik willen maken van deze aangescherpte mogelijkheden. Enkele gemeenten hebben al laten weten dat zij pas een leegstandverordening willen invoeren zodra zij gebruik kunnen maken van de aangescherpte mogelijkheden. Wij verwachten dan ook dat de leegstandverordening de komende jaren een prominentere rol gaat innemen.